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    首页 - 体制创新 - 制度创新 推动农地产权制度改革
点击:43        时间:2019-09-05 08:55:16

  2002年,第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》,按照这一法律,集体仍是农地在法律层面上的所有者,同时,农地的使用权、收益权和转让权都长期承包给农户。

  农村土地承包法让家庭联产承包责任制有了明确的法律地位。而如今站在新中国成立70年的历史节点上,它的通过更是农地产权制度改革中一个承上启下的转折点,在给予成功经验以合法认可和保护的基础上,“使用权、收益权和转让权被长期承包给农户”让我国的农地产权制度不再仅拘泥于权属关系的调整,而更充分地激发出农地价值挖掘和实践创新,这同时也是我国农村目前适度规模化农业生产、一二三产业融合以及城乡融合式发展等一系列重要发展战略的基础。

  从实践到法规

  产权制度改革往往是牵一发而动全身的,土地又是农村地区最重要的生产要素,农地产权制度改革必然要先通过基层实践的检验。特别是改革开放后多次关键的农地经营权演变,更是从实践到合法认证的结果,这也构成了我国特别的农地“产权界定”方式。

  我国农地的集体所有制并非自一开始就确认的。1950年开始的土地改革形成了最初的农民土地所有制,这极大地调动了农民的生产积极性,同时为新中国成立之初各方面的恢复和发展提供了相对稳定的社会环境。但个体农业的弊端也很快显现出来——分散经营、资金缺乏,难以抵御自然灾害,较大规模的农用基础设施建设无法启动,加之城乡经济发展差距带来的大规模农民进城,为此,我国在1953年开始了土地集体经营探索,以期全面加强农业基本建设,改变农业生产条件。相较于之后的改革重点,农村土地集体所有制的确立是改革开放前农地产权制度改革的关键成果。

  但集体所有制的形成和支农工业的发展却无法掩盖集中生产模式对农业经济发展的负面影响。为改变当时低效率的集体经济模式,18户安徽小岗村的农民率先在1978年按下红手印,签订了“大包干”契约将土地承包到户。联系产量的承包制所激发出的巨大的经济效益让这一模式由个别地区逐步向外扩展、进而几乎覆盖了全国所有农村生产队;土地承包的期限也在实践中由一年、三年,延长到十五年、三十年。而自1978年起连续6年农民人均收入的大幅增长以及在此过程中蕴育出的不少万元户和农民企业家,更是让家庭联产承包责任制得到了地方政府及之后的中共中央政策文件的肯定,并最终获得合法承认。

  显而易见,城乡二元化在一定程度上决定了,农村人均收入连续多年的大幅增长也无法让农村“跑赢”城市。在家庭联产承包责任制出现的30年后,城乡差距的日益拉大、生产要素的过度集中、农村生产主体与土地分离等一系列因素,使得单向的城镇化发展思路不得不转化为双向的城乡统筹,各地也开始真正思考如何反哺农村、如何激活新形势下的农地价值。而这一次的改革起点是2008年的成都统筹城乡改革。在572户农户确权颁证工作全部完成的基础上,一场发生在四川成都鹤鸣村的“地震”促使土地的增减挂钩指标突破了县域限制,也间接证明了深化农地产权制度改革的可行性。以此为依据,党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,按照依法自愿有偿原则,允许农民流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,有条件的地方可以发展农民专业合作社等规模经营主体。在保持所有权归集体、收益权归个人同时,放活土地经营权促进了农村产业的全面升级,使得农村规模化、集约化、高效生产成为可能。而这也是之后“三权分置”提出的基础。

  保障功能是底线

  十七届三中全会强调要健全严格规范的农村土地管理制度,提出坚持最严格的耕地保护制度,建立保护补偿机制,并且要搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。在放活农地经营权的同时规范农地管理制度,这意味着在深化农地产权制度改革的过程中,农地所起到的保障功能也越来越多地受到关注。

  在我国,粮食消费需求一直呈现刚性上涨,不过受到农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁和非农建设占用等影响,耕地资源却在逐年减少。土地的自由流转确实能激发更多经济活力并产生更多价值,但农村土地特别是耕地的重要职能之一还在于保持农业生产的可持续性。因此,如何保持耕地面积的数量和质量的稳定、充分也因此成为农地改革的重要前提之一。

  《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》中提出,要想保证人均粮食消费量的基本目标,到2020年,耕地保有量应不低于18亿亩,基本农田数量不减少、质量有提高。这一点不仅体现在了十七届三中全会的报告中,在之后数次的与农地改革相关的政策文件中也有所体现;此外,耕地还应实行先补后占,严控跨省区市的耕地占补平衡。尽管在去年,跨省统筹占补平衡的限制被放开,但近期新修订的土地管理法将基本农田提升为“永久基本农田”并禁止擅自占用或改变用途的动作,仍意味着保持耕地面积的数量和质量的稳定、充分的原则长期不变。

  而农村土地的另一项重要职能,在于保障农民的基本权益。我国农村长期存在社会保障覆盖面不足、地区间发展不均衡等问题,而农地在生产经营过程中所产生的财产性收入有弥补这一“短板”的职能。但在土地转让出现后,如何确保土地的财产性收入长期持续满足农户的基本生活保障需求,也一直是农地改革重要的衍生课题之一。

  如果说转让是经济效益增量的根本,那么确权就是农民权益保障的基础。2018年是农村土地确权的收官之年,这为土地流转和相应的金融贷款等提供了有效凭证,流转过程中的纠纷也有了相应的解决依据。与此同时,容易出现寻租、侵害农民权益等问题的征地补偿标准的实施也有了进一步完善。新的土地管理法首次明确了土地征收补偿的基本原则是“保障被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障”,在以区片综合地价取代土地年产值倍数法的基础上,增加了农村村民住宅补偿和社会保障费,这就为被征地农民构建了一个更加完善的法律层面的保障体系。

  深层次探索持续进行

  2016年,国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权的分置并行。

  这一意见的出台被称为是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等地保护了土地经营权。在更多类主体、产业和经营模式的加持下,农村土地价值也将获得更充分地发掘。但如何促使价值提升,又如何进行用益物权主体之间的收益分配,是现阶段农地产权制度改革需要解决的重要问题。

  原则上,如果说土地征收补偿因有参考标准和政府把关尚且可控,那么农地流转所产生的收益分配则属于市场行为。以目前的土地流转实践来看,由于对潜在土地收益与务农收益的不确定,大部分农户在土地流转过程中并不希望与适度规模经营主体签订长期的农村土地承包经营权转让合同。不确定的流转关系增加了生产经营主体的交易成本和管理费用,特别是在适度规模经营主体获得可观收益后,农户要求流转租金提高会在很大程度上推高经营主体的经营风险。而当相对强势的经营主体出现经营不善而违约时,农户的切身利益又无法得到保障。农户因不安全感而倾向于缔结短期合约,适度规模经营主体因但有潜在的成本上浮而无法实现中长期发展,这两方面问题在部分情况下相互影响,让农地流转对价值的挖掘产生了很大的不确定性,相对应的经济、金融发展潜力也就因而难以实现。

  针对这一现状,部分创新土地、劳动力使用模式已经出现,而其中一种重要的途经是要突破生产要素的静态价值。目前,土地流转支付的多是作物预期产量所对应的静态价值,或许会根据市场行情做出调整,但并未将规模化经营所可能产生的违约风险以及潜在的资产价值提升考虑进去,这也是造成农地流转双方不安全感的重要因素之一。因此,考虑到打破静态价值的可能性,部分地区创新了以土地入股的形式参与收益分配的流转模式,以期激发参与者的生产经营和流转动力,并一定程度上降低规模化主体的经营风险。

  试点的过程中,部分可行的创新土地、劳动力使用模式已经出现。农地流转方面,就是以土地入股的形式参与收益分配,土地流转方的财产性收入和规模化经营主体的收益,都取决于农地之上的生产经营收益。不过随着这一模式的实践推进,产业进阶以及划定分红比重等一系列问题仍考验着各方的智慧,而这也需要更多的实践创新和探索。

  改革的平衡点是在不断调整的。这一点同样体现在农地产权制度改革之中,实践探索与政策相互触发、调整,又再度形成新的平衡点。而在此过程中,农民、适度规模经营主体、各级政府都发挥着同等重要的推动作用。(来源:和讯网)

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